三、仲裁機構不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體

1、“收支兩條線”制度的由來、建立和適用范圍。對于這個問題，需要從三個方面作一些簡單的敘述：

①“收支兩條線”制度的由來。“收支兩條線”不是我們中國人的發明而是舶來品，它起因于法國等歐洲國家的“公共財政”。所謂“公共財政”，是形成于法國大革命之后的、與之前歐洲中世紀普遍存在的“王室財政”相對立的一種國家財政體制；其基本特征、原則和制度，除了人權平等、法治、公民納稅義務與享受公共服務權利的對應等等，還有一項非常重要的內容即：本身無權制定稅費征收、也無權決定收入支出和使用的政府征稅、收費等部門，所得收入必須百分之百全部上繳國庫；所需支出，則按照議會審議通過的財政預算，從國庫另行撥付；同一個部門的收、支之間沒有內在關系，不能以收定支。這就是“收支兩條線”財務制度的大致由來。

②“收支兩條線”制度在我國的建立和演變。我國的“收支兩條線”財務制度，大致經歷了時間界限很難劃清的三個過程：

一是，建立。我國在新中國建國之初，就建立并嚴格實行了真正的“收支兩條線”制度，這就是以前人們所熟知的“統收統支”；在這種制度下，不管是行政機關、事業單位還是國營企業，只要有收入就必須全部上繳國庫、否則就要被追究，其必須的人員工資等一應支出由政府財政向其撥付、本單位不用操心，收與支沒有關系。這種制度對于掌握公權力的國家機關來說，任何時候都是完全正確的。

二是，改革。在計劃經濟體制下，“收支兩條線”制度的“統”一直“統”到所有國營企業并一“統”三十年，期間實踐證明“統”不下來，就有了“分級財政”和“預算外資金”的概念及一些相應制度；黨的十一屆三中全會之后改革開放，國家下放企業自主權，企業由此告別“收支兩條線”，其收支掛鉤和激勵機制、約束機制等問題得以解決。但與之同時，一些國家機關卻趁改革之機，對自身本來完全正確的“收支兩條線”財務制度進行“改革”、在“創收”和“收支掛鉤”上“銳意創新”，比如有的拼命多收管理費、有的刻意多罰款、有的為了“分成獎勵”而不惜刮地三尺，其結果“亂收費、亂罰款、亂攤派”的“三亂”泛濫、弊病叢生；這種行公權而有私利掛鉤的肆意變異“收支兩條線”財務制度的行為，致使公權扭曲，引起了“民怨沸騰”（朱镕基總理語），當然也引起了黨中央、國務院的嚴重關注和高度重視；之后，很快就有了自上而下的稅費改革和預算管理改革，這些改革推進了“收支兩條線”制度在具有執罰、執收權力的所有國家機關和行政事業單位的重新審視、強制實行和不斷完善。

三是，完善。如前所述，真正的“收支兩條線”制度中的“收”與“支”之間沒有關系，更不能有聯系；其“收”都有依據而既不能多收又不能少收，其“支”按照預算執行而不能以收定支；比如有的執收單位很可能收費三千萬，但其支出按預算只需三十萬；而有的執罰機關罰沒收入很可能只有幾萬元甚至有時候是零，但其必須的正常經費支出，無論是幾十萬還是幾百萬，政府財政都要按照人大批準的預算予以保障。但是，在治理“三亂”、對具有執罰、執收權力的國家機關和行政事業單位實行“收支兩條線”制度后，從形式上看都實行了收支分離，收入全部上交財政、支出再從財政申請，但很多單位依然收支掛鉤、以收定支或者由財政按比例返還，具體操作上只是收支分離、在收支之間設了一道監督關口、僅僅防止坐收坐支，實質上只是在同級財政列了一個財政儲存專戶、由政府財政充當其出納而已，所以并不是真正意義上的“收支兩條線”。這種變異了的“收支兩條線”，不但不能更好地治理“三亂”，反而導致一些“三亂”由公開變為隱蔽，因而更加難以治理。為了真正實行嚴格意義上的“收支兩條線”制度、進一步規范執罰、執收單位的經費管理，黨和國家采取了更為嚴厲的措施：黨中央早在1990年就作出了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，國務院1996年作出了《關于加強預算外資金管理的決定》，黨中央和國務院辦公廳1998年轉發了《財政部關于政法機關不再從事經商活動和實行“收支兩條線”管理后財政經費保障的若干意見》（中辦發[1998]30號），國務院辦公廳2001年轉發了財政部《關于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理的意見》（國辦發[2001]23號），都明確規定收支不得掛鉤，要“清理整頓現行收費”，要“將部分不體現政府行為的行政事業性收費轉為經營服務性收費并依法征稅”；此外，國務院2003年《全面推進依法行政實施綱要》也明確規定，要嚴格執行“收支兩條線”制度，嚴禁以任何形式向執罰、執收單位返還罰、沒收入和其他行政事業性收費收入；國家有關部委和地方政府為執行這些規定，也配套了有關制度、采取了相應措施。但無論是理論上還是實踐上，可以說我國的“收支兩條線”財務制度至今仍在繼續完善之中。

③“收支兩條線”制度的適用范圍。一個機關或單位是不是實行“收支兩條線”制度，除了要看這個機關或單位的性質和收費依據之外，主要取決于這個機關或單位所收費用是屬于經營服務性收費還是行政事業性收費。經營服務性收費，如仲裁收費，依靠的是一種知識服務性勞動即“仲裁服務”而不是國家公權力，不提供仲裁服務就不能收取仲裁費；至于能不能提供這種可以收費的服務，則要看當事人愿不愿意將仲裁權授給你。行政事業性收費，依靠的是國家公權力而不是服務性勞動；而且，黨和國家之所以在具有執罰、執收權力的國家機關和行政事業單位實行“收支兩條線”制度，就是將這項制度作為了防止不正之風、防止腐敗、防止國家公權力被扭曲的一項重要的治本之策。可見，“收支兩條線”制度所要規制的，是依靠國家公權力收費的事，如法院訴訟收費、行政機關和具有社會公共事務管理職能單位的稅費征收、罰沒收入和其他行政事業性收費等等；據此，實行“收支兩條線”制度的機關和單位，應該只限于三類：

一是，依法具有執收權和執罰權的國家機關，如人民法院和政府及其所屬部門等；

二是，隸屬于行政機關、具有執收和執罰權力的事業單位，包括法律、法規授權執法的組織和行政機關依法委托執法的其他組織；

三是，受國家機關依法委托，進行檢驗、檢測、檢疫、鑒定、評估、審計等業務并出具相應報告的事業單位。

2、“收支兩條線”制度在我國仲裁機構的推行。《仲裁法》公布后，國務院就重新組建仲裁機構的相關問題作出了具體規定，其中明確規定仲裁機構要“逐步作到自收自支”；1999年，國家計委等六部委制定了專門規制中介機構收費的《中介服務收費管理辦法》，將仲裁機構列入“自收自支”范圍；2001年入世談判時，我國政府明確承諾仲裁收費“屬于中介服務收費”、適用國家六部委頒布的《中介服務收費管理辦法》，此承諾已載入《世界貿易組織中國加入工作組報告書》；再后的國家國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要，在第十六章之第五節“規范發展商業服務業”中，將仲裁列入“商業服務業”范疇，商業服務當然實行“自收自支”制度。但是，2003年5月，國家財政部、發改委、監察部、審計署等四部委未經明確廢止或者修改，就以《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜[2003]29號），推翻了之前包括財政部在內的六部委公布的《中介服務收費管理辦法》中有關仲裁收費的規定和我國政府入世時有關仲裁收費的承諾，將仲裁機構列入“行政事業單位收入收支兩條線管理”范圍。近幾年來，盡管業內外一些專家學者、政協委員、人大代表一再提出，應盡快糾正在既非國家機關也非行政事業性單位的仲裁機構實行“收支兩條線”制度的錯誤做法，但這一錯誤做法至今仍被一些官員繼續推行。

3、仲裁機構不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體。對于這個問題，需要從三個方面作一些簡要分析、講一些具體理由：

①市場經濟體制不允許仲裁機構實行“收支兩條線”制度。所謂制度適用上的主體適格，是指某個機關、單位相對于某項所要適用的具體制度，其資格應當與之相稱、相適；而無論主觀上還是客觀上，市場經濟所要求和規范的國家權力機關、單位的經費收支和理財原則，必須是“收支兩條線”，而且決不允許收支掛鉤。但這個原則不能照搬和適用于企業等各市場主體和居民、家庭！因為市場主體的收入是用來支付經營費用和再生產投入以謀求盈利和發展的，居民、家庭的收入是用來滿足消費支出的，市場主體和居民、家庭的“收”與“支”之間具有必然聯系，因之“收支”必然掛鉤，即所謂“吃飯穿衣量家當”。可見，不同的財務制度，只能適用于與之相適應的不同的主體；掌握和行使國家公權力的機關或者行政事業性單位，經費收支上必須實行“收支兩條線”制度；不掌握國家公權力、不依靠政府財政而是依靠自己的勞動和經營收入養活自己的公民和單位，經費收支上不能實行“收支兩條線”制度。由此，完全可以得出一個明確的結論：仲裁機構不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體。

②對仲裁機構實行“收支兩條線”制度，只會導致三種結果：

一是，發展良好、業績顯赫的仲裁機構，無論付出多少勞動、作出多大貢獻、創造多少效益，都不能享有財務支出上的任何自主權，因之不但這些機構自我發展的基礎受到很大損害、動力受到很大限制，而且其示范和帶動我國仲裁整體發展的作用也受到很大制約；

二是，業績平平甚至無業績可言的仲裁機構，無論有沒有仲裁業務、有沒有仲裁收入，都因為有政府財政經費保障而不但不用擔心自己的經費支出，還能因為時不時地“兩頭撈好處”而悠然自得、不勞而額外有獲，因之雖然其“小日子過的挺美”（肖詢語，《中國仲裁網》）而對整個仲裁界則是一種惡性示范；

三是，好壞不分、良莠無別、處于市場經濟體制之中而不用市場規則和市場機制，這種環境條件最終只會從整體上致使仲裁對內沒有發展動力、對外沒有競爭活力、對經濟社會發展應有的貢獻力難以發揮并日見低下，仲裁改革也將因之而前功盡棄。

③“收支兩條線”制度對于適用主體有著比較嚴格的基本資格條件要求，但仲裁機構恰恰不具有任何與之相適應的相關條件。這一方面，至少可以列出五個理由：

一是，仲裁機構既不是國家機關、也不是行政事業單位。如前所述，“收支兩條線”制度所要規制的，是依靠國家公權力收費的事；能夠依靠國家公權力收費的，除了國家機關就是依法具有行政執法權的行政事業單位；而仲裁機構，則既不是國家機關、也不是行政事業單位。由此，僅就主體資格而言，仲裁機構就不適格！換句話說，既就是仲裁機構自己想適用“收支兩條線”制度，也沒有那個資格！因此，要求與行政機關沒有隸屬關系或依法委托關系的仲裁機構，執行只能適用于依靠國家公權力執罰、執收的國家機關和相關事業單位的財務制度，無論是法理上還是一般道理上，都是根本講不通的。

二是，仲裁收費權不是國家公權力。無論是為“公”（國家）還是為“私”（公民、法人和其他組織），只要收費，就是一種權力（公權）或者權利（私權）的主張和行使；但是，“權力”和“權利”從淵源上就有著本質的區別，因之在主張和行使時必須嚴格遵循區別原則。就仲裁機構而言，其賴以收費的“權”既不是國家公權力、也不是公民私權利，而是仲裁機構作為“非營利”的中介機構的市場法人權利（其本質上還是私權），因此決不能等同于國家公權力；既然賴以收費的“權”不是國家公權力，那么理所當然就不能適用只適用于規制依靠國家公權力收費的“收支兩條線”制度。

三是，仲裁沒有壟斷性質。按照財政部等四部委2003年29號文件的表述，之所以將仲裁機構列入“行政事業單位收入收支兩條線管理”的范圍，是因為仲裁“具有壟斷性質”，仲裁機構是“代行政府職能強制實施具有壟斷性質的收費”！那么，何為“壟斷性質”？按照通常理解，應該是：依據法律、法規、規章和黨和國家的相關規范性文件規定，只能由某個級別、某個地區、某個部門或者單位、某些具備相應條件的人員所從事的業務，其他人不得為之的，就有“壟斷性質”；它具有屬地、屬人和級別、機構限制甚至某一個級別的某一個機構方可為之等“專屬”性；比如勞動和人事仲裁，只能由當事人所在地的具有管轄權的仲裁機構進行；例如蘭州市某縣或某區所屬的企事業單位的勞動或人事仲裁，只能由該縣或該區政府所屬的勞動或人事仲裁機構進行仲裁。而民商事仲裁，則沒有地域和級別管轄、不受地域和級別限制，比如住所在蘭州的當事人或者住所在其他地區而民商事糾紛發生在蘭州的當事人，均可以約定在我國任何一個仲裁機構申請仲裁。這樣的民商事“仲裁”，何來可以“代行”的“政府職能”？何來“壟斷性質的仲裁”由其“強制實施”？沒有當事人的明確約定、授權和申請，全國仲裁機構哪一個能“壟斷”仲裁案件？再則，“壟斷”是必須要公權力來支撐和保障的，而離開當事人的明確約定、授權和申請，仲裁機構何來“壟斷”進行“仲裁”的公權力？所以，將民商事仲裁界定為“代行政府職能強制實施具有壟斷性質的仲裁”、列入“收支兩條線”管理范圍，無論怎么講都毫無道理！

四是，仲裁是“由市場配置資源”的事項。黨和國家在一系列相關文件中，如黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》、中央編辦《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》、中共中央組織部和國家人事部《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》等，都明確規定：可由市場配置資源的事項，以及公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機制能夠調節的、行業組織或中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，政府及其所屬部門要淡出而不要進行行政管理；能夠由市場配置資源的、通過服務有收入的，實行經費自理，也就是“自收自支”。根據《仲裁法》和中央政府相關文件的有關規定精神，“仲裁”恰恰是完全“由市場配置資源”的事項，是公民、法人和其他組織“能夠自主解決”的、“不體現政府行為”的事項；因此，只能按照中央政府關于實行“經營服務性收費并依法征稅”的政策規定，（國辦發[2001]23號）實行“自收自支”財務制度。

五是，仲裁收費是經營服務性收費而不是行政事業性收費。“仲裁”是依據當事人的授權，居中裁斷民商事糾紛的中介服務行為，而不是政府行政行為；因此，仲裁收費是經營服務性收費而不是行政事業性收費，仲裁收費不是“收支兩條線”制度所要規制的對象。

4、仲裁機構必須盡快停止“收支兩條線”而實行自收自支財務制度。某一機關或者單位對財務制度的適用，猶如人對衣著打扮的選擇。什么樣身份的人在什么樣的場合下應該著什么樣的衣裝，要相適相稱；比如小品“不差錢”中小沈陽穿的裙褲，只能由小沈陽穿而絕不能讓老畢穿，否則就會完全喪失喜劇應有的效果。要仲裁機構實行“收支兩條線”財務制度，無疑于在“不差錢”劇中讓老畢穿小沈陽的裙褲！仲裁上的這種主體與制度既不相適又不相稱的人為搭配，混淆了“經營服務性收費”與“行政事業性收費”之間的本質區別、有悖于“收支兩條線”財務制度的設計本意，因此必須盡快停止。

通過良好的信譽、高效的服務和公正的仲裁這種服務性勞動來獲得仲裁收入，是仲裁機構保證自己生存和事業發展的必備條件；但這個條件，必須要有與之相適應的良好財務制度的保障；這個制度，就是中央政府十五年前就“量體裁衣”、明確制訂了的“自收自支”財務制度。時至今日，如果繼續與中央政府的規定頂牛、還不在仲裁機構實行自收自支財務制度，那么人們就不得不問：中央政府要求仲裁機構“逐步做到自收自支”，但“自收自支”被“逐步”了十五年，至今還沒有“做到”而且還要繼續被“逐步”下去，那么相關人員對待中央政府決定的態度和執行中央政府決定的能力何在？

結語：

筆者認為，解決上述三個突出問題的關鍵在于三點：解決問題的人、解決問題的法寶、解決問題的方法。

仲裁事業的發展要依靠優秀的仲裁人，解決仲裁事業發展中出現的一些突出問題還是要依靠人，包括：對仲裁事業發展具有引領性甚至決定性話語權的、處事公正的領導人，敢于維護法律尊嚴的、優秀的仲裁人，關心這項構建和諧社會不可或缺的事業的、社會各界的志士仁人。有了這些人，解決這樣三個問題其實并不難！

中國人大多有個美好的、潛在的心愿：無論興辦什么事業或者遇到什么困難，都希望有個能夠幫助自己或者破解難題的“法寶”；而這個“法寶”，對于我們仲裁界來說，十五年前就已經有了，這就是《仲裁法》和黨中央、中央政府的相關文件。

有了人、有了“法寶”，接下來就是方法了；對于解決仲裁事業發展中出現的突出問題，首選的方法應該是：“自己不能當自己的法官”。仲裁人首先是法律人，法律人應該是人人都知道“自己不能當自己的法官”。作為“仲裁”，裁斷的是“他”人的民商事糾紛，也就是說，“他”人有了民商事糾紛而其自己不能解決時，找局外的“中間人”——仲裁機構來居中進行裁斷。但是，到了我們仲裁事務的掌管者自己頭上，有了關于仲裁重大問題的爭議時，卻由已經成為了爭議當事人的、爭議者中掌控仲裁話語權“優勢”的這一方來主持解決爭議，這多么可笑！這樣做的本身就是對這種重大爭議問題解決方式的一種辛辣的諷刺！那么怎么辦？按照“誰立法誰解釋”的立法解釋原則，由人大組織進行法律執行情況監督檢查并作出決斷。

對于糾正在仲裁機構實行“收支兩條線”錯誤做法的問題和對于《仲裁法》執行情況進行監督檢查的問題，著名民商法學家梁彗星教授作為全國政協委員，與其他多位學者委員一起提出了提案，之后作為全國人大代表又提出了具體建議；國家相關部門對提案和建議，都作出了協調解決和考慮安排的及時答復。對此，我們期待著！