引言

《仲裁法》宣示了我國仲裁由“行政性”改為“民間性”的根本性變革的成功，但不是終點；標志著我國現代仲裁法律制度的建立，但不是了結。《仲裁法》在建立我國現代仲裁法律制度的同時，也為我國仲裁改革的深化提供了法律依據。但是，我國現代仲裁法律制度建立之后的仲裁改革不但難以深化，反而徘徊不前甚至倒退；造成這種仲裁“改革難”現象的原因固然很多，但一些掌控仲裁話語權“優勢”的人有意規避《仲裁法》和中央政府的相關規定，則是根源性原因。本文就意在掩蓋矛盾的“仲裁地域優勢論”和阻礙仲裁改革、業內外眾多人士反復提出但至今難以解決的“仲裁辦事機構規范化建設”、“收支兩條線”等三個突出問題，再談一些淺見。

一、“地域優勢論”掩蓋了仲裁事業發展中的五個矛盾

1、“地域優勢論”的內涵。我國自1995年重新組建仲裁機構以來，北仲等仲裁機構的崛起和發展，用鐵的事實印證了以《仲裁法》和國務院相關規定為依據進行仲裁改革的正確性。然而，就在人們對仲裁事業的發展從理論認知和改革實踐上趨于相對一致、仲裁實質性改革將要深化的關鍵時刻，我國仲裁界又冒出了一個“仲裁地域優勢論”——有些仲裁機構的掌控者（多為兼職官員）利益既得，便不思改革，也從來不從自身尋找仲裁發展滯后的根本性原因，張口就是所在“地域”不好，認為仲裁事業的發展完全受制于“地域條件”，說“地域條件無法跨越”；對于發展良好的一些仲裁機構，則不僅不學習其成功經驗，反而冷嘲熱諷、極力貶損，認為那是“地處經濟發達的優越區域”、是得益于“地域優勢”而不是“人”為之果，說“把他們放到經濟欠發達地區他們照樣搞不好仲裁”；至于一些地方的仲裁搞不好，那不是掌管者無能，而是受地域“劣”勢影響所致！

2、“地域優勢論”的實質。所謂“地域”，是指地理位置和區域范圍；所謂“優勢”，是指自身獨有或者明顯優于他人的一些有利形勢和條件；據此，某個地區對某項事業發展具有直接影響、能起關鍵性甚至決定性作用的有利形勢和條件，在這項事業發展上才可稱為“地域優勢”。那么，就仲裁事業發展來說，北京等地有沒有這樣的條件呢？準確的答案應該是：當然有，但不會起關鍵性甚至決定性作用！因為從某種意義上講，“優勢”作用的發揮在很大程度上必須取決于能夠利用這種優勢的“人”。因此，我們借“仲裁地域優勢論”者之言而用之——把他們放到北京，他們“照樣”搞不好仲裁、“照樣”把北仲搞砸！可見，所謂“仲裁地域優勢論”，只是業界一些既得利益者規避或者阻礙甚至抵制仲裁改革的一個不能成立的理由和借口而已！其核心實質，是掩蓋矛盾、阻礙改革、維持現狀，從而保住已經到手、得來不易、一旦改革就會失去的利益。

3、“地域優勢論”掩蓋了仲裁事業發展中的五個矛盾。近年來隨著改革的推進和事業的發展，仲裁上凸現出來了一些影響改革、急需解決的矛盾和問題。本來，改革中出現的矛盾和問題，理應通過深化改革去加以解決，而萬萬不能遮蓋掩飾；因為遮蓋掩飾不但使簡單的問題復雜化，而且人為地增加本可以避免的一些改革難度和改革成本，從而置仲裁改革于不改不行、改則不能的尷尬境地。但是，“仲裁地域優勢論”卻恰恰掩蓋了本應該僅早解決、而且通過深化改革就可以解決的諸多問題和矛盾，其中比較突出的主要有五：

①一些仲裁管理體制及運行機制，與《仲裁法》和黨中央、國務院的有關規定相背離并已經產生嚴重后果之間的矛盾；

②“區域協調”、“分片聯絡”等原始宗教教區掌控式的落后的管理手段，與先進的仲裁事業的發展之間的矛盾；

③現行管理體制和運行機制下提供的仲裁服務，不能與經濟社會發展對仲裁的需求相適應之間的矛盾；

④國家機關官員兼職接任掌控仲裁機構已成為阻擋仲裁改革的頑癥痼疾，與黨中央、國務院關于禁止兼職和政事分開、政府與市場中介組織分開等決策在仲裁界如何執行之間的矛盾；

⑤集“國家機關官員、仲裁機構掌控者、大案首席仲裁員”這樣三重角色于一身的人，與普通仲裁員和大多數仲裁工作人員在政治權利、身份地位、經濟收入等各方面形成明顯反差之間的矛盾。

4、仲裁發展的決定性因素是“人”。毛澤東主席在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中說：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”（《毛澤東選集》第二卷）被管理學界稱之為“大師中的大師”的著名管理學家彼得·德魯克在有關企業管理的論述中，有個被稱之為“經典中的經典”的名言：“所謂企業管理，最終就是人力資源管理。人力資源管理，就是管理的代名詞。”（《管理的實踐》）這些講“人”在事業發展和管理中的地位和作用的理論，完全適用于仲裁；因為仲裁發展固然需要“天時、地理、人和”等各方面條件的保障，但“天時不如地理，地理不如人和”，（《孟子·公孫丑·下》）其最根本的關鍵性、決定性因素，則首先是“人”而不是“地域”！

以北京仲裁委員會為例：為什么越來越多的當事人青睞北仲？對于這個問題，筆者試圖從兩個方面作出簡要回答：

①從仲裁事業發展的整體環境來看，有三個根本性原因：

一是，有一部“良法”《仲裁法》和中央政府的相關配套政策，以及北仲自身依法建立、不斷完善的一系列制度的保障；

二是，有北京市委、市政府和北京市政府法制辦“不干預、不兼職、不掌控”而鼓勵、支持和扶持北仲自主發展；

三是，有一個能夠認真執行仲裁法律、中央政府相關政策和本機構相關制度的高素質領導班子，一支精通仲裁業務的高素質仲裁員隊伍，一批敬業精神很強的高素質仲裁工作人員。

②從仲裁機構自身的工作運行來看，正如北京鑫諾律師事務所李高來律師所言，有六個關鍵性因素：（《百業網》）

一是，仲裁規則與國際接軌；堅持商事仲裁的國際性、民間性、獨立性，保證仲裁的公正性；

二是，嚴格仲裁員選聘制度；該會主任和其他工作人員不擔任本會仲裁員，該會仲裁員不擔任該會受理的任何案件的委托代理人；

三是，堅持仲裁員培訓；通過舉辦沙龍、發行刊物和專家互訪等形式進行內、外部交流，不斷提高仲裁員的理論水平和實踐經驗；

四是，強化秘書隊伍素質；該會仲裁秘書都是高學歷并能熟練使用一門以上外語，平均每人每年承辦案件均超過100件；

五是，具有仲裁專業特色；北仲聚集了一大批擅長解決買賣、金融、建設爭議的仲裁專家，形成了自身在這三個領域的仲裁專業特色和核心競爭力，因之這三個領域的案件一直占其受案量前三位；

六是，提供高效優質服務；近年來北仲的案件受理量雖然以年遞增30%的速度增加，但每件案件的審理周期平均不到70天。

由上可見，仲裁機構設置地域對于仲裁事業發展的影響，只有“量”的大小而沒有“質”的區別；仲裁發展的“優勢”和關鍵性、決定性因素，是從事這項事業的“人”而不是所在“地域”！

二、“仲裁辦事機構規范化建設”阻礙了仲裁改革

1、“規范化建設”的提出和推行。繼2000年“長沙會議”將我國仲裁的發展方向“確定”為所謂“推行仲裁制度是根本、融入市場經濟是關鍵”之后，伴隨著一些仲裁官員的“二次創業論”，又出現了一個朗誦起來朗朗上口、品味起來味如嚼蠟的“三化”口號即“發展機制市場化、工作體制社會化、機構建設規范化”；再后，通過規范化建設座談會、現場推廣會、經驗交流會等等一些雖然級別不高但議決權力很大的仲裁會議推介和試點示范，三句順口溜竟然被定為我國仲裁工作的“三項基本任務”；隨之，有了被委以重任的“規范化建設牽頭負責人”專司“規范”；特別是經過2007年“珠海會議”及與之相匹配的一些活動，猶如“市中有老翁賣藥，懸一壺于肆頭”，（《后漢書·費長房傳》）“規范化建設”被“懸壺于市”、幾乎成了某些仲裁機構掌控者的“拯救”良方——這就是所謂“仲裁辦事機構規范化建設”得以提出和推行的大致由來和經過。

2、“規范化建設”的實質內容及其危害。所謂“規范”，是指標準、法式，如語言標準、技術標準、道德標準等等；同時還有模范、典范之意，如可供人們參照、學習的樣板、榜樣等等；由此，就人們的某一行為及其所要達到的目的來說，筆者認為，可以對“規范”給出這樣的定義：無法精準定量、非經具體規定而是通過實踐形成并具有樣板示范作用、由特定群體所確立的行為標準，是為“規范”。所謂“化”，從邏輯上看是一個過程，從漢語言的角度講將“化”置于“規范”之后就是動詞，具有“推動”和“推行”之意。綜上可見，對于仲裁機構，“規范”并沒有什么錯，“化”也沒有什么問題，關鍵是要看具體操作的人以什么為“規范”、怎么樣去“化”。如果以仲裁法律和黨中央、國務院的相關規定為依據，切合實際地摸索出一套機構建設的經驗和模式，則不但無可厚非、而且可稱其道；但如果與此相背離，那就是假“規范”之名、行違法之實了！非常不幸的是，被一些兼職或者支持兼職的仲裁官員不遺余力地推行的“仲裁機構規范化建設”所表現出來的實質內容及其危害，則恰恰就是假“規范”之名而行違法之實！對此，筆者根據能夠見到的一些“意見”、“方案”和推行、試點等情況，從兩個方面作一些簡單的概括和分析：

①“規范化建設”的實質內容，主要有四：

一是，實行“參照公務員法管理”的體制，說這種體制“最適合設區的市仲裁機構的發展”；（珠海會議《關于其他設區的市仲裁機構發展工作意見》，《中國仲裁網》）這一主張的關鍵，在于變相恢復行政性仲裁；但這與黨中央、國務院的相關規定明顯相背，是公然與中組部、人事部《關于印發〈關于事業單位參照公務員法管理工作有關問題的意見〉的通知》（組通字〔2006〕27號）的有關規定叫板；

二是，在全國所有其他設區的市設立仲裁機構，說這就是“加強對仲裁辦事機構的規范化建設”；（同上）這一主張的核心，是按照行政區劃重新建立行政化的仲裁機構；這與《仲裁法》的法意表述和國務院的相關規定全然相背，是對法律特定用語“可以”的肆意曲解；

三是，仲裁機構在所在市的所有管轄縣、市、區及重點行業中設立分支機構，說這是“仲裁機構發展的重要組成部分”；（同上）這一主張的要害，是“層層設立”仲裁機構；這不但公然違反“不按行政區劃層層設立”的法律規定，也完全背離仲裁事業發展的實際需要；

四是，國家機關官員在仲裁機構兼職接任，說官員在仲裁機構兼職“是仲裁機構規范化建設的問題”；（某兼職官員文章，《中國仲裁網》）這一主張的潛在目的，是讓國家機關官員在仲裁機構兼職接任的違法行為合法化！這明顯違反黨和國家關于公務員管理的相關規定。

②“規范化建設”的危害，是導致三多一難、四個惡果：

一是，仲裁機構（包括分支機構）越來越多，其惡果是仲裁機構無限膨脹而很多機構難乎為繼；

二是，仲裁機構的兼職接任官員越來越多，其惡果是國家機關官員互相攀比、爭相在仲裁機構兼職接任；

三是，仲裁機構的工作人員越來越多，其惡果是很多仲裁機構的工作崗位被一些并無仲裁工作專長的人占據而急需人才很難進入；

四是，仲裁改革越來越難，其惡果是放任了兼職接任等“利益集團”的形成、造成了對仲裁改革理論認知上的混亂。

3、“規范化建設”阻礙了仲裁改革。這個問題不用進行論證而只講一個實例，就完全可以說明。——設在某省會市的仲裁委換屆，市人事編制部門在研究擬定并向市委、市政府匯報該機構的編制時，市委、市政府主要領導明確指示：要按照《仲裁法》和中央有關規定，政府法制部門和仲裁機構分設，政府法制部門負責人不得兼任仲裁機構負責人；但兼職掌控仲裁機構的法制部門負責人則以“仲裁辦事機構規范化建設”、特別是這個“規范化建設”是“上面推行”為由，“有效”地阻止了市委、市政府主要領導關于政、仲分設和不得兼職決定的執行，結果是政仲依然一體、兼職者照樣兼職。——正確決定難以執行，而違法行為卻肆無忌憚地照樣延續，“仲裁辦事機構規范化建設”阻礙仲裁改革的危害性由此可見一斑！

4、仲裁機構建設不能違背《仲裁法》和國務院的相關規定。任何背離《仲裁法》和中央政府相關規定的所謂“規范化建設”，只能使仲裁機構更加不規范而且只會引起混亂；因此，仲裁機構建設決不能違背《仲裁法》和中央政府的相關規定。搞好仲裁機構建設的根本和關鍵，在于有一個基本的標準和尺度；這個標準和尺度，主要有兩條：第一，必須符合《仲裁法》和中央政府的相關規定；第二，不得突破《仲裁法》關于“不按行政區劃層層設立”和《公務員法》等法律有關禁止兼職規定的底線；只有堅持這兩條，才能實現真正的“規范化”，否則就是不規范或人為制造麻煩甚至混亂。《仲裁法》和國務院關于重新組建仲裁機構的相關文件，對仲裁機構的設置地域、人員構成和如何換屆，仲裁機構重新組建工作的責任部門和組建程序，以及仲裁機構之間及其與行政機關的關系等等問題，都做了明確具體的規定；這些規定，就是對仲裁機構建設最大的“規范”；認真執行這些規定，就是最好的“規范化”。

未完待續